由于具有横跨两个系统的多个制作主体，党政联合发文具有双重属性，并在实践中具有多种表现形态。在信息公开的制度实践中，该双重属性给党政联合发文的信息公开带来不小的困境，法院常因此类信息的制作主体包括党组织，因而具有党务信息属性而否定其作为“信息”的法律地位。该思实际上是将双重属性简化为单一属性，最终促成了当前司法裁判中占据主导的形式化审查逻辑与规则，塑造了法院的退避立场。在依法推动党政联合发文信息公开过程中，法院应摒弃仅以主体要素作为识别标准的形式化审查，采用党务和政务标准来细化对职责要素的判断，再用内部性和外部性标准识别豁免规则，重塑此类信息的公开规则体系。
基金项目：本文系国家社会科学基金重大委托项目“创新发展中国特色社会主义理论体系研究”（批准号：）阶段；受中国大学第五批青年教师学术创新团队资助（项目编号：18CXTD10）。
自2008年《信息公开条例》实施以来，“公开为原则，不公开为例外”日益成为统摄信息公开工作的观念，同时也成为相对人向行政机关主张知情权的规范基础。学界亦有权威观点主张信息公开制度的发展应以升级版政务公开制度为基本方向。2019年5月，修订后的《信息公开条例》第五条更是明确了“以公开为常态、不公开为例外”的制度原则。但在修订前的制度实践中，基于长期以来忽视知情权的传统和官僚机构趋向封闭的天然本性，行政机关通过不同解释方式不断限缩信息公开的范围，由此产生与前述观念的冲突，掏空了知情权的规范基础，这在相当程度上推高了行政复议、行政诉讼中信息公开案件的数量。在我国，党政联合发文数量众多，在行政系统运作中产生了庞大的信息，围绕这些信息的公开问题生成了不少争议，并给法院探寻、确立司法裁判规则带来持续的挑战。
党政联合发文是我国行政系统运作中的一种独特现象，有学者研究指出，其数量仅次于部门间的联合发文。追根溯源，作为一种客观现象，党政联合发文在新中国成立初期便已存在，即基于具体工作需要，无论是在中央还是地方层级，党组织与行政系统针对特定问题发文。如1956年6月，福建省委员会和福建省人民委员会联合发文要求贯彻勤俭办社方针。同年8月，广东省委员会、广东省人民委员会联合发出，要求解决“五保”户的生活困难。
作为党政关系的一种反映，党政联合发文的始终存在实际上很好地反映了新中国成立以来党政关系当中最为稳定的核心部分，即党的领导，党通过包括行政机关在内的整套国家机构来实现国家治理。在这里，党的主张先是处于行政系统之外，惟有如此，才有联合的逻辑可能。而在通过联合发文实施治理的过程中，随着下级行政机关的依法贯彻实施，党的主张又进入行政系统，由此实现“党的主张和人志的高度统一”，使得联合发文拥有实质而非形式上的共同内容。恰是由于该核心部分保持稳定状态，在过去七十年里，尽管党政关系也经历了周期变化，钟摆在强调党领导国家机构与淡化二者关系之间往返，但党政联合发文的基础却一直未有改变。
前述长久以来的客观现象与党政关系核心部分的稳定状态为党政联合发文的规范基础做了铺垫。作为法律概念的党政联合发文之所以存在，其规范基础在于早前在序言中确立的党的领导制度，该制度在2018年修宪时获得了规范层面的再次确认，修订后的第一条：“中国领导是中国特色社会主义最本质的特征。”行政系统之所以有可能与党组织联合发文，其权责渊源正在于此。党的十八届四中全会决定强调，要“把依国基本方略同依法执政基本方式统一起来”，党政联合发文恰是党的领导寻求行政系统通道以便更为迅速地实现目标，进而寻获“依法”机制的具体表现。不可否认的是，在具体事项上，党政联合发文有突破约束的风险，如有观点认为，党政联合发文将抬高行政机关地位，干扰、法院的监督，这将在下文对当前司法裁判的分析中得到清楚展现。但是，如果规范得当，党政联合发文或将进一步推动党的领导化，也将为法院对信息公开活动的审查提供新的思。
作为法律概念，除规范支撑外，党政联合发文还需要更为清晰的规范依据，并通过特定的法律规范成为可被司法评价的对象。严格来说，党政联合发文只是一个通俗、简明的表述，对其更为正式的表述应是“党政机关联合行文”。2012年制定的《党政机关公文处理工作条例》第十七条，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。”该工作条例实际上取代了此前的《中国机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》，其中，《中国机关公文处理条例》第十二条，“同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。”《国家行政机关公文处理办法》第十六条则，“同级、同级各部门、上级部门与下一级可以联合行文；部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。”
可见，党政机关联合行文早已有一定的规范依据，尤其是国务院办公厅此前制定的《国家行政机关公文处理办法》更是将此类公文形态产生的信息纳入行政系统，进而通过《信息公开条例》的被法律化，成为可被法院评价的对象。
必须注意的一点是，从党政联合发文的载体来看，有三种可能性：一是党政联合机关制定的法规；二是党政机关联合发布规范性文件；三是党政机关联合作出的非法规，也非规范性文件的其它行为。考虑到根据2019年修订的《中国法规制定条例》第二十九条，法规有自己的公布规则，且该规则已经与《信息公开条例》的立法有较强融合度，本文所述党政联合发文并不包含此类法规。同时，考虑到实践中的党政联合发文基本属于规范性文件，在司法实践中引发争议的也是规范性文件，因此，本文将论述对象限定在规范性文件。进一步的问题在于，有研究者深刻地指出，规范性文件还可以细分为两类：一类是党的中央组织作出的“党的主张类文件”，另一类是根据《中国法规和规范性文件备案审查》（以下简称《备案审查》）应当备案的规范性文件，即“备案类文件”。前者“以传达党的线方针政策、发布决策和部署工作等为主，包括诸多需要贯彻落实和进行必要的政策制度。”虽然可能成为党政联合发文的载体，但在本文分析司法裁判规则时将不予考虑。据此，本文所述党政联合发文将集中在《备案审查》第二条第二款所界定的“规范性文件”，在司法实践中主要体现在地方层面党组织和行政机关制定的“规范性文件”。
最后，由于本文是在话语中讨论党政机关联合行文的信息公开问题，故采用了更具法律概念色彩的“党政联合发文”一词，原因在于：一是联合行文的表述更偏向公文写作用语，隐含内部管理之意；二是联合发文用语更为直观、普遍；三是联合发文通常意味着外部化，即相关机关已经完成信息的制作，并在一定范围内对外表示。而联合行文则不排除有关信息尚未定型的可能，如《党政机关公文处理工作条例》第十五条了“向上行文”的规则，即以请示的方式“向上级机关请求、批准”，该阶段所产生的信息并非本文论述的对象。
根据分类方法的不同，党政联合发文可以有多种表现形态。《党政机关公文处理工作条例》第八条了15种公文，其中大多数都可以成为党政联合发文的表现形态。制定主体层级较高的如《中央、国务院关于支持雄安新区全面深化和扩大的指导意见》，层级较低的如《张家川县委办公室、张家川县人民办公室关于进一步抓好强农惠农政策落实工作的通知》，公文种类与制定主体的层级之间没有必然联系。
从制定主体类别来看，则包括如下几类：一是一级可以与同级党组织联合发文，如中央与国务院、地方与地方党委可以联合发文；二是部门可以与同级党的工作机关联合发文，如《交通运输部、中央宣传部、中央网信办等关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》；三是上级党委的工作机关与下一级可以联合发文，如《中央组织部、国家发展和委员会、市人民等关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》。四是部门与其自身党委的联合发文，这在实践中并不少见。
分类无穷尽，但就党政联合发文是否纳入信息公开范围而论，更具思考价值的表现形态包括如下三种情形：
一是事实上成为行政机关实施行政管理活动依据的党政联合发文，这多见于制定主体层级较低的情形，如部门与其自身党委针对工作中的特定事项制定的函、纪要等，前者在后续行政执法活动中往往正是依据此类公文作出相应的决定。但是，这并不意味着层级较高的主体无缘制发此类联合发文。根据笔者的检索，中央与国务院的联合发文中，大多数采用的是“意见”、“指导意见”形式。《党政机关公文处理工作条例》第八条对“意见”的定位是“适用于对重要问题提出见解和处理办法”，其中，若属于处理办法，在行政机关实施的行政管理活动中，便很可能成为事实上的执法依据。此外，第八条还，“决定”“适用于对重要事项作出决策和部署、惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”，典型者如2015年《中央、国务院关于实施全面两孩政策完善计划生育服务管理的决定》，这更可能成为行政机行行政管理的依据。
二是看似属于行政机关履行职责活动一部分，但并非其实施行政管理活动依据的党政联合发文。此类公文常见于纯粹的指导领域，多表现为“指导意见”，具有很强的政策性，属于党政机关针对特定问题提出的见解，如《中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》。
三是使用党组织发文字号与使用行政机关发文字号的党政联合发文。根据《党政机关公文处理工作条例》第九条的，联合行文时，使用主办机关的发文字号。这意味着党政联合发文既可能使用党组织的发文字号，也可能使用行政机关的发文字号。前者如《中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发[2015]12号），后者如《、、司法部、全国普关于印发关于进一步加强领导干部用法工作的意见的通知》（司发〔2012〕5号）。无论是根据《党政机关公文处理工作条例》，还是作为国家标准的《党政机关公文格式》（GB/T 9704-2012），发文字号都只是指明主办机关的标志，而非指向相关文件的信息属性。但吊诡的是，从现有的司法实践来看，发文字号却常成为法院判定某项信息是否应当公开的外在标准。
值得注意的是，有些地区如上海在信息公开的制度设计中，采取了“党政混合信息”的概念，并制定了相关规范，如上海市委、市办公厅制定了《关于党委混合信息公开的意见（试行）》、《金山区党政混合信息公开实施意见（试行）》。从外观来看，党政联合发文似乎表现为信息的混合，但进一步思考可以发现，“党政混合信息”并不限于党政联合发文。如果制作主体具有双重身份，比如在2018年党和国家机构之前，各级编办属于党委序列但又兼具行政管理职能，它们所制作的涉及行政管理的文件同样属于党政混合信息，却非党政联合发文。这一点在张燕诉上海市普陀区人民信息公开案中得到承认。[8]虽然党政联合发文与“党政混合信息”的内涵与外延并不完全重合，但不可否认的是，党政联合发文具有信息混合的外观，而且这种混合恐非一种物混合，它与一项信息涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私时可能将相关部分遮蔽区隔开来不同，一旦形成混合，便难以相互区分。在这个意义上，党政联合发文表现为两个身处不同系统的主体认知和意志的共同形成，也因此具有双重属性。
当前，除有限的行政公益诉讼外，我国行政诉讼严格遵守“民告官”的制度规则，这里的“官”仅限于行政主体。无论是从立法背景与目的，还是从既有的传统来看，《行政诉讼法》均未将党组织纳入行政主体范畴。所谓党组织是否能够通过教义学方法进入法律、法规、规章授权组织的概念范畴，这仍然只是一种理论空想。据此，党组织在活动中产生的党务信息也无法成为《信息公开条例》调整的对象，与之相关的公开规则主要体现为一种自制，在规范上应遵循《中国党务公开条例（试行）》等法规。遵循这一逻辑，有学者主张，党组织参与联合发文与我国现行法律监督体制难以契合，会使监督工作趋于被动。[9]也有学者基于个案观察，直接指出党政联合发文的涌现会对的信心。[10]更有观点认为，在规范性文件的附带审查中，法院审查党政联合发文“也许是更为合适的选择”。
然而，这并不意味着此类信息完全与行政诉讼制度绝缘。信息具有流通的天性，行政系统的正常运作也需要信息的流通。党政联合发文在借助行政系统的同时，也将信息传递至行政机关手中。当相对人针对此类信息向行政机关主张知情权而未能如意时，寻求行政诉讼制度的救济便成实、有效的选择。通过行政机关这个“跳板”，此类信息在法律世界中现身，并得以接受法院的审视。
逻辑的看似自洽不等于实践的顺理成章。在信息公开领域，党政联合发文的信息公开与否，关键点不在于信息是否已被某个行政机关获取，而在于信息制作主体里党组织的地位和作用。这正是此类信息具有双重属性的根本源头。换言之，党政联合发文之所以具有党务信息和信息的双重属性，并不是因为信息本身的缘故，而是因为制作主体分别为党组织和行政机关。
从既有的司法裁判策略来看，有的法院便有意无意地捕捉到了这一点，如《市高级关于审理信息公开行政案件若干问题的解答》便表示，“凡以党组织文号印发的信息，或者党组织制发的党政联合文件”，不属于《信息公开条例》调整的范围。该司法裁判策略实际上是将本已消失在行政机关身后的党组织重新出来，将双重属性局部化为单一属性，即党务信息的单一属性。此时，信息的属性被架空了，而党务信息的属性成为司法裁判中的根本性理由。这也部分验证了有学者所指出的，党政联合发文是“对法律系统自主性的一种冲击”。在这里，党组织作为制发主体的存在，成为党政联合发文规避《信息公开条例》约束的脱逸通道。在脱逸通道及其逻辑主导下，姑且不论信息已然流通至行政机关手中，即便遵循以制作主体评判此类信息属性的逻辑，行政机关的存在也被了，此类信息的行政属性自然便不再被追问。但是，无论是从《党政机关公文处理工作条例》第二十二条有关联合发文的会签规则来看，还是就第九条有关联合行文的成文日期规则而论，行政机关无疑同样也是制作主体。
综上可见，在面对党政联合发文的信息公开问题时，有的法院隐隐有系统性退避之意。表面上看，此类信息的双重属性乃是法院萌生退意的直接事由，而从具体策略来看，双重属性简化为党务信息的单一属性是其将此类信息送入脱逸通道的具体径。至此，此类法院在逻辑上完成了脱逸通道的开辟。
然而，这一逻辑构建使得党政联合发文的信息公开陷入根本性困境，亦即，围绕此类信息依法是否应当公开的争论并非针对信息公开的豁免规则展开，而是直接指向了一个核前提问题：此类信息是否属于《信息公开条例》所界定的“信息”？同时，还要回答的一个问题是，这一司法裁判径只是部分法院在面对特定案件时的策略性应对，抑或法院系统不约而同的选择？要回答这两个相互关联的问题，则有必要对现有司法裁判加以全面、系统的。
由于党政联合发文的信息公开案件可能采用的专门术语较多，为尽可能收集完整，笔者采用了两种检索思，一是以“党委”、“联合发文”、“联合行文”、“混合信息”、“信息公开”等关键词在“北宝”、“中国裁判文书网”、“法信”等数据库检索，并剔除干扰性案例；二是先在法律规范数据中检索相关规范性文件依据，而后再将《市高级关于审理信息公开行政案件若干问题的解答》、《关于党委混合信息公开的意见（试行）》等规范性文件作为关键字段在司法案例数据库中进行检索，避免因第一种方法中关键词设置不全面造成的遗漏。
通过上述方式，笔者一共收集了25个案例，主要集中在中东部地区。首先，从裁判层级来看，下至基层法院，上至最高法院，均曾对党政联合发文的信息公开案件作出过裁判，这有助于全面了解我国法院在这一问题上的裁判逻辑和规则。需要专门指出的是，即便在最高法院作出裁判之后，依然有法院在面对党政联合发文的信息公开问题时，作出了相反逻辑的裁判，确立了不同的裁判规则。
其次，通过对25个案例的梳理，可以发现，引发争议的信息内容主要集中在机构职能和人员的设置、征收拆迁以及有关机关落实相关文件的情况。这些事项固然属于党政联合发文集中出现的领域，但与之相关的信息往往可能通过具体情境中的行政管理活动，同时或随后对产生实际影响。仅仅只是表达有关机关观点、见解，或者说政策性过强的党政联合发文并未出现在这些案例当中。
再次，如果涉及发文字号，引发争议的党政联合发文均是使用党组织的发文字号，而非行政机关的发文字号。事实上，某些行政机关便将党政联合发文一分为二，其中，“使用行政机关文号的联合发文，原则上视为信息”。据此可以合理推测，行政机关的这一自制立场也消解了不少争议。
最后，从裁判结果来看，原告胜诉的有6个案件，大多数案件则以原告败诉和法院认定党政联合发文不属于信息公开范围而告终。原告胜诉的6个案件中，有4个案件发生在河南省，其中，“陈华瑞诉郑州市金水区人民信息公开案”最终由河南省高院于2015年作出二审裁判。也正是从这一结果分布中，可以看到，我国法院在处理党政联合发文的信息公开问题时，不约而同地常常倾向于采取一种退避三舍的态度。虽然也有一些法院曾作出支持公开的裁判，但包括最高法院在内的大多数法院仍然采取十分谨慎的裁判逻辑和规则。
根据2019年修订之前《信息公开条例》的，信息免予公开的实体性事由非常有限，基本集中在国家秘密、商业秘密、个人隐私以及“三安全一稳定”上。这一方面体现了以公开为原则、不公开为例外的立法，另一方面却也给信息公开实践带来一些困难，其通过重新解释“信息”的含义来规避公开的义务。这不免引发新的争议，并导致《信息公开条例》第二条成为信息公开案件中的常用条款。有学者便指出，该条款已成为位居第二的高频条款。可见，处于总则中的该条款在相当程度上发挥了界定相关信息是否公开的规范功能，而非只是简单的概念条款。
从笔者收集的案例内容来看，法院在认定党政联合发文的信息不予公开时，所选择的逻辑径同样是此类信息不属于“信息”，其依据的正是对2019年修订之前《信息公开条例》第二条的重新解释。如果能够顺利将党政联合发文剔除出“信息”的概念范围，便能够起到釜底抽薪的效果，还能够避免后续倘若涉及国家秘密等事由时的法益权衡等更为费神的工作。
从现有案例的裁判逻辑与规则来看，党政联合发文被剔除出“信息”概念范围的径有两条。其中一条径是将党政联合发文视作内部管理信息，从而认定其为非信息。在“诉洛阳市涧西区人民信息公开案”中，二审法院便认为，《关于涧西区解决城中村征迁遗留问题实施方案的通知》是涧西区委办公室和涧西区人民办公室向区属各党（工）委（党组）、区委各部委、先进制造业集聚区管委会、区直各部门等辖区有关单位联合印发的文件，“属于内部工作安排，并不直接对上诉人发生效力”。在“崔东梅诉郑州市惠济区人民信息公开案”中，一审法院同样认为，涉案文件是由惠济区委办公室、惠济区人民办公室针对下辖各部门联合作出，“属于党委、对下级单位工作管理的内部职能行为。”据此裁判逻辑，此类文件属于内部管理信息。而根据《国务院办公厅关于做好信息依申请公开工作的意见》的，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息……一般不属于《条例》所指应公开的信息。”
需要补充的一点是，即便承认国务院办公厅意见的法律规范属性，其所指的内部管理信息究竟属于非信息，还是处于信息概念范围内，只是基于特殊原因不予公开，这一点存在争议。针对前者，有研究者通过对比“日常工作”与“履行职责”的不同，指出我国法院通常采用是否具有对外效力来界定内部管理信息，进而指出其并非信息；但是，另有论者在阐述信息公开的例外体系时，将内部管理信息与非信息相并列，不排除内部管理信息成为信息的可能性。在前者逻辑的主导下，党政联合发文将以内部管理信息的身份顺利落入非信息的概念范畴，法院认定其不予公开乃是顺利成章之事。但在后者的逻辑语境中，即便党政联合发文被视作内部管理信息，也未必能够被豁免公开。此时，核心问题便为内部管理信息应予公开的条件问题。
有趣的是，2019年修订的《信息公开条例》完善了信息公开的例外事由，其第十六条将“人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息”视作“内部事务信息”，由此“可以不予公开”。这意味着“内部事务信息”属于“信息”，只是基于特定的理由，如有资深研究者所指出的，基于“对行政相对人的义务不产生直接或实际影响，公开之后可能会对行政机关的正常工作造成不必要的影响”，故可以不予公开。有鉴于此，若上述“案”、“崔冬梅案”发生在当下，尽管最后的裁判结果仍然还是判定不予公开，但是，法院是否还会将内部管理信息作为脱逸通道，则不无疑问。
或许正是考虑到第一条径的复杂性，同时在实践中，并非所有的党政联合发文均不对外产生效力，绝大多数法院选择了第二条径，即直接从2019年修订之前的《信息公开条例》第二条界定的“信息”概念入手，试图论证党政联合发文属于非信息。在这里，颇值得玩味的是，信息制作主体成为被集中论述的对象。
顾名思义，党政联合发文意味着相关文件有党组织和行政机关两个制作主体，但从现有判决原告败诉的司法裁判来看，法院却在努力消解这一事实的法律意义，回避对此的法律评价，要么在具体认定标准上语焉不详，要么通过其它标准认定党政联合发文不属于信息。具体来看，法院的判定逻辑与规则表现为如下几类：
一是简化，在认定党组织为制作主体的同时，直接视党政联合发文为非信息。最高法院在“与市区人民等复议上诉案”（以下简称“第一案”）中即该思，认为《市区委市区人民关于成立轨道交通线拆迁指挥部的通知》不属于《信息公开条例》调整范围。
二是在承认有关信息属于党组织和行政机关共同制作的同时，认为党政联合发文由于党组织的参与制作，“不属于由行政机关制作保存的信息”，因此不符合《信息公开条例》对“信息”的概念界定。
三是尝试增强并提炼判定标准，具体表现为将发文机关标志、发文字号甚至归档单位单独或组合作为判定标准，据此把党政联合发文定性为党务信息、混合信息，而非信息。如在“范国良诉南通市人民信息公开案”中，二审法院便指出，《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》的落款虽为南通市委、南通市，但发文机关标志是“南通市委文件”，发文字号为“通委发”，因此该文件的制定主体是党委，不属于信息。从中可以发现，法院将发文机关标志和发文字号作为判定制作主体的标准，进而确定有关信息的属性，而未将落款署名作为标准。法院提炼的判定党政联合发文信息属性标准详见下表：
通过对现有原告败诉的司法裁判逻辑与规则的梳理，可以发现，党政联合发文的双重属性不仅在逻辑上被简化，在大量司法实践中也被法院予以简化，这也印证了前文提及的脱逸通道并非只存在于个别案件的裁判逻辑中，而是多数法院的选择，甚至在最高法院的承认下近似于一种系统性存在。法院常常以党组织是制作主体或联合制作主体为由，判定相关信息不属于信息，实际上使作为制作主体之一的党组织产生了更强的影响效果，即它经手制作或联合制作的文件自然被排除出信息范畴。这也可以部分解释法院为什么要尝试采用发文机关标志、发文字号等标准，或者先采用这些标准判定制定主体为党组织，而后再判断有关信息的公开属性。根据这一裁判径和趋势，法院将脱逸通道逐步常规化，但与之伴随的却是如下问题与风险：
首先，既然党政联合发文具有双重属性，那么，即便有关信息属于党务信息或混合信息，也不能必然其信息的属性。与单纯的党务信息不同，在党政联合发文的问题语境中，从对党务信息的判定到对非信息的判定之间，还需要一个逻辑上的中介，由该中介来发挥消解“信息”概念某个构成要素如“履行职责”或是“履行行政管理职能”的作用。遗憾的是，从现有司法裁判内容来看，几乎没有法院意识到这一点。惟有最高法院在“第二案”中隐约有此意识，在采用发文字号标准认定“轨道交通线拆迁实施方案”属于非信息后，又将该方案仅是宏观指导，“不涉及对拆迁人、被拆迁人相关具体义务的设定”作为补充。
其次，法院曲解了发文机关标志、发文字号的作用，赋予其虚幻的法律属性。根据《党政机关公文处理工作条例》第九条的，“联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。”可见，在党政联合发文中，对发文机关标志的选择存在并用所有机关名称和独用主办机关名称两种方式。至于在具体情境中如何选择，现行规范性文件并无明确，现有司法裁判将发文机关标志作为判定有关信息属性的标准也缺乏规范依据。事实上，根据《党政机关公文格式》的要求，公文首页必须显示正文，因此，若是联合发文机关较多，为公文的严肃性、真实性，应选择主办机关的发文机关标志。在这里，对发文机关标志的选择源于形式要求，并不具有实体性理由。同理，在党政联合发文中，由于不能选择两个以上的发文字号，因此发文字号仅标示主办机关属性，这不意味着相关文件只有主办机关这一个制作机关，而且法院试图从发文字号及其背后的主办机关身份推导出相关信息的属性，也无法律规范的支撑。
再次，法院对行政机关所定规则的尊让缺乏实质的支持。在某些地区如上海、山东等，有关机关自行制定了党政联合发文的信息公开规则，这些规则集中体现为前面提及的对党政联合发文的“二分法”，即把使用行政机关发文字号的文件视作信息，而对使用党组织发文字号的文件采取“党委授权”的先行规则，要求同为联合发文机关的行政机关先咨询相关党组织，获得准许后再根据便民原则予以公开。根据这类规则，相关信息的公开并非基于其信息属性，而是便民原则。在行政机关自行确认“党委授权”先行规则的上海、山东等地，但凡被告提出该规则的，法院或明或暗地均采取了尊让态度。如在“张雄伟诉上海虹口区人民信息公开案”中，法院便认为，“因虹口区委办公室在征询意见回复单中表示不予公开该信息，虹口区遂依据《上海市信息公开》第二十第三项之，告知张雄伟其要求获取的信息不属于《中华人民国信息公开条例》和《上海市信息公开》第二条所指的信息”，该做法并不违法。
客观来说，行政机关联合有关党委针对党政联合发文的信息公开所设计的“党委授权”规则有助于扩大此类信息的公开范围，从行政自制角度来看值得肯定，但法院不假思索地完全接受这类规则，而无详细的支撑，尤其是没有围绕《信息公开条例》所的信息概念构成要素予以具体解释，无疑是过度尊让行政机关对“信息”概念的行政解释，更意味着法律的退却，将相当部分党政联合发文的信息公开置于《信息公开条例》调整范围之外。
最后，法院的退避意味着对党政联合发文的审查沦为形式化审查，既无助于纠正有关机关错误地使用党组织的发文机关标志、发文字号等，更将有可能诱发行政机关有意联合同级党组织，以党组织的发文机关标志、发文字号等共同发文，借此把不愿公开的信息为非信息。这在较低层级的行政管理活动中更有可能发生，即行政机关在实施行政管理活动时，有意与其自身党委联合发文，规避相对人可能提起的信息公开之诉。“董毅敏诉天津市水务局信息公开案”中引发争议的信息便属于天津市水务局党委与水务局共同制作。
遵循形式化审查的逻辑，法院实际上无需考察引发争议的党政联合发文信息内容，而只需要了解相关文件的发文机关标志、发文字号，甚至只需要了解制作主体中有党组织即可。这无形中改变了被告证明责任的对象，其无需证明有关信息不属于《信息公开条例》第二条所的“信息”，而只需要承担一个非常简单的证明责任，即证明作为有关信息载体的文件使用的是党组织的发文机关标志、发文字号等。在“刘卫东诉青岛市李沧区人民信息公开案”中，被告便通过提交涉案文件的首页，顺利完成了证明责任。这种形式化审查的司法裁判逻辑与规则，以及与之相伴随的前述奇怪，与信息公开案件中对国家秘密的判定规则非常近似，有学者将后者概括为“远离实质”，认为“‘国家秘密’的实质要件在司法实践中遭受冷遇”。因此，若不能在现有法律规范框架内得到充分的约束，党政联合发文难免将在形式化审查的伞下，为另一类不予公开的“准秘密”，这显然不利于法院在信息公开案件中切实履行性审查职责。
摒弃当前司法裁判中的形式化审查逻辑是重塑规则的第一步。如前所述，形式化审查逻辑的表现形态有二：一是仅审查相关文件的发文机关标志、发文字号等纯粹外在标识，而对其具体内容不予审查，这一做法难免造成众多“法外之地”；二是同时审查发文机关标志、发文字号等外在标识与相关文件的具体内容，但最终以前者作为判定其是否属于“信息”的标准。如从“第二案”的一审中可以看到，被告将引发争议的文件“轨道交通线拆迁实施方案”作为提交给了法院，并申请不对其进行交换和公开质证，法院也对该文件内容进行了实质性审查，但二审法院以及最高法院最后仍然以发文字号作为标准直接判定其不属于信息。也恰恰是在这里可以隐约发现法院似乎有些踌躇和矛盾的裁判逻辑：既然采用发文字号这样的形式审查标准，那么为何还要对引发正争议的文件内容进行实质性审查？
在探究现行司法裁判多采用形式化审查逻辑的原因时，不可忽略的乃是党政联合发文的双重属性。前文着重提醒的是该双重属性中的信息属性一面，这里需要提及的则是其党务信息的另一面。
就党务信息而论，其公开规则与信息公开规则不尽相同。根据《中国党务公开条例（试行）》第十六条的，党务信息的公开包括公开和向社会公开两种方式，其中，“在公开的，一般采取召开会议、制发文件、编发、在局域网发布等方式。”可见，公开属于有范围限定的公开，结合第八条来看，具体表现为在特定地区、部门、单位或是特定党组织、、群众公开，实践中也可表现为公开到某个层级，从而给同样处于层级体系中的法院带来障碍。简言之，在具体个案中，审判法院可能因层级较低而无法进行实质性审查。
对此，需要同时兼顾《中国党务公开条例（试行）》等法规与《信息公开条例》的。党政联合发文中不应公开的信息应当及时根据《保守国家秘密法》的，定性为国家秘密，避免公开。对未被列入国家秘密的党政联合发文，如果行政机关将其作为向法院提交，则由法院自行予以实质性审查；如果行政机关未能向法院提交，考虑到我国行政诉讼制度特有的举证责任设计，其败诉的风险或将增大，但也不必然意味着其败诉，而应根据《行政诉讼法》第三十四条有关被告承担举证责任的，提交其它材料，以进一步承担证明引发争议的有关文件不属于信息的责任。否则，如果既豁免行政机关提交党政联合发文相关文件的义务，让法院无从审查文本内容，又采取仅认发文机关标志、发文字号等形式化审查标准，无异于将党政联合发文的信息属性认定标准和裁判规则拱手相让给作为被告的行政机关。这一方面有违司法中立、无偏私的基本原则，另一方面，更可能通过认定党政联合发文不属于信息进而否认相对人对此具有知情权，再到否认其存在值得的诉讼利益，由此实现与《行政诉讼法》第四十九条的起诉条件的链接，最终以裁定的方式将有关争议挡在行政诉讼程序门外。这一跳跃的逻辑链条在“董毅敏诉天津市水务局信息公开案”的二审及再审裁判、“张艳君诉信息公开案”的一审裁判中均可见一斑，因此是对相对人寻求司法救济的极大阻碍，也有碍行政诉讼制度功能的发挥。
综上，在确立摒弃形式化审查的司法裁判规则方向之后，关键的问题便是，如何重新建立党政联合发文归属信息或非信息的标准，以便于重塑司法裁判逻辑与规则。
虽然在国家层面尚未明确党政联合发文的信息公开原则，但在某些地区自行制定的规范性文件中，确立了与《信息公开条例》相同的信息公开原则，即“公开为原则，不公开为例外”。由此可见，党政联合发文并非讳莫如深的“秘密地带”，其公开规则体系与纯粹的信息公开规则体系应具有相近的逻辑与结构，法院在裁判过程中亦应当采取实质化审查径，以此构建具体规则体系。
有学者通过提炼2019年修订之前的《信息公开条例》第二条认为，信息的界定有四个要素，分别是信息主体、职责、来源和载体。另有学者在总结当前司法裁判的基础上进一步指出，实践中主要是依序从产生主体、产生过程、产生方式与存在形式来判定。在判定引发争议的文件不予公开的司法裁判中，法院多将审查的目光集中在主体上，论证党组织是信息主体之一后，便错误地自认为完成了任务。无论是在修订之前还是之后的《信息公开条例》第二条面前，这一显然有逻辑漏洞，欠缺力。在假设该的论证目标，即此类信息不属于“信息”的前提预设下，如果要真正完成任务，实现党政联合发文信息的“去信息化”，则应当论证其尽管有行政机关的联合制作，但却并非产生于其“履行职责”或“履行行政管理职能”过程。
法院在判断党政联合发文的信息是否应当公开时，抛开产生方式与存在形式不论，第一步是审查相关文件的制作是否有行政机关的参与。在原告胜诉的案件中，法院多承认相关信息系党组织和行政机关联合制作，或是明确认定行政机关为制作主体，从而认定引发争议的信息属于信息。
那么，法院应如何判断相关信息的制作有无行政机关的参与呢？对此，应通过落款署名来判断，而非公文首页的发文机关标志、发文字号等来判断，这便要求法院着重审查公文尾部最后的落款署名页等。在“王林生诉周口市汇川区人民信息公开案”中，法院认为“虽然该通知落款有周口市人民字样，但不能改变该文件的性质”，这一论证通过否定落款的法律地位和意义，暗暗否定了行政机关的制作主体地位，显然过于粗糙、单薄，且与常识不符。
与之形成对照的是，在“陈华瑞诉郑州市金水区人民信息公开案”中，法院在审查了相关文件的尾部后认为，其落款处加盖了党组织和行政机关的印章，因此，“该文件是由金水区委办公室和区办公室共同作出”，属于信息。而如果相关信息的制作无行政机关的参与，则判定不属于信息；反之，便应当进入最为复杂的第二步，即行政机关在引发争议的党政联合发文中扮演何等角色，是否构成“履行职责”，或修订后的《信息公开条例》所说的“履行行政管理职能”。
若以2019年修订之前的《信息公开条例》文本和意涵为依据，曾有较为权威的观点主张，可以采用是否与履行行政管理职责具有密切关联作为判定“履行职责”的标准。有学者准确地将其进一步总结为具有公法意义，履行的是“行政”职责。这意味着在修订之前的《信息公开条例》规范意蕴下，与履行行政管理职责仅有关联尚不足以证成“履行职责”，还必须具有紧密关联。新修订的《信息公开条例》用“履行行政管理职能”取代“履行职责”，实际上是剥开了过去“履行职责”不免令人疑惑的外衣，放弃了关联的紧密程度标准，直指职责要素当中的“行政”属性。有鉴于此，以实质化审查思构建规则体系的第二步便可以为一个更为直观的提问：在什么情况下，行政机关虽然参与了联合发文，但却并非在履行行政管理职能，进而使得产生的信息属于非信息？
这一提问看似吊诡，但其答案却可追溯至党政联合发文的双重属性；也正是该双重属性，可以帮助提炼作出解答的一对关键概念，即党务与政务，具体指向的乃是信息职责要素中“行政”属性的识别。无论是根据现行还是，党的领导均嵌于行政系统之中，党政联合发文自然也将体现这一点，因此需要采用谱系的观点来观察、分析其对党务或政务的偏向。当相关信息偏向党务一端时，便落务信息的规范之内；反之，则落入“信息”的概念意涵。
根据《中国党务公开条例（试行）》第二条的，党务是指党的组织“实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务”。据此，有观点把党务分为一般性党务和具体性党务，前者包含党领导经济建设与社会发展的事务等。还有观点直指“党务的范围是全景式的”，“实现了对党组织工作和活动的全覆盖”。这意味着通过单独地界定党务或政务，只能陷入一种循环论证，并无法起到识别职责要素中“行政”属性的作用。有鉴于此，可资适用的方法是把党务与政务这对概念放在一个共同的谱系中，以党政联合发文信息向行政管理事务的穿透程度作为识别尺度，由此从党务一端向政务一端可分为四类情形：
首先，如果相关信息只是徒具党政联合发文的形式，实际上只涉及党的领导活动或加强党的建设工作，并未向某方面的行政管理事务穿透，那么，此类信息便难谓“信息”；其次，如果相关信息虽然提及特定行政管理领域乃至事务名称，但主要内容却还是以宏观上的组织、思想保障或政策方向为主，那么，同样难以具备职责要素，这在“意见”、“指导意见”中较为常见；第三，如果相关信息只是提及宏观上党的领导作为保障，具体落脚在特定行政管理事务的内容本身，如处理方式、流程、责任等，那么，此类信息可被认为具备职责要素；最后，如果相关信息虽有党政联合发文之形式，实际内容却完全指向特定行政管理事务的处理，无疑应作为“信息”。事实上，该谱系性判断思在个别案件的中也有所体现，例如在“袁西北、袁龙云诉于都县人民不履行信息公开职责案”中，法院一方面承认引发争议的文件属于“党委制作的信息”，未否定或是回避其党务信息属性，但另一方面也表示，“党委制作的信息涉及履行社会公共管理职责内容的，应纳入信息范畴。”
在重塑党政联合发文的信息公开规则体系过程中，不可忽视的另一对标准乃是内部性与外部性。在《信息公开条例》修订之前，该对标准往往被放在前面第二步“信息”概念的职责要素中加以讨论。譬如，一种具有综合代表性的观点认为，内部性信息与履行行政管理职责没有任何关联或仅仅有着较远关联，因此缺乏职责要素，不属于信息。如行政机关内部班车时刻表、食堂菜谱等信息，乃至部分内部人事、组织信息，它们与其履行行政管理职责缺乏关联度。但是，2019年修订的《信息公开条例》第十明确承认了内部性信息依然是信息，这便使得有关内部性与外部性标准的讨论不必再与“信息”概念的界定相互纠缠，可以直接为法院根据个案情况不同展开差异化的实质审查提供规范依据。
在经历上述两个步骤的检验之后，某项党政联合发文的信息被认定为信息。此时，未必意味着该项信息必然将被公开；法院需要运用内部性与外部性的区分，以判断该项信息是否具有外部性。进言之，法院对外部性的识别，可以采用程度不同和依次适用的两个标准：首先，可以观察相关文件是否对外针对特定群体设定、义务，若设定了、义务，无疑表明其对相关群体具有实际影响，因此也便具有外部性。在“第二案”的一审中，市二中院依据修订前的《信息公开条例》，主张引发争议的党政联合文件“性质属于党务信息，其内容未对行政管理相对人设定义务”，因此不属于信息。这一裁判逻辑在新修订的《信息公开条例》统摄下，可被借鉴转换为对外部性的论证。
识别外部性的第二个标准是观察相关文件是否在事实上构成行政机关实施行政管理活动的依据，换言之，表现为“依据”的信息也属于密切关联的一种表现形态。实践中，为确保贯彻力度和实效性，此类党政联合发文常表现为针对某个具体事项的工作方案，后续行政管理活动的展开即以此作为依据。如在“张华诉长沙市开福区青竹湖镇人民信息公开案”中，引发争议的文件是《关于青竹湖镇重建安置工作的意见》，法院最终以“重建安置工作系被告的行政职责”为由，在未讨论是否设定特定群体、义务的情况下，认定相关文件属于信息。此外，尤需提醒的是，部分内部人事、组织信息可能落在该标准范畴之内而具有外部性，行政组织法层面的依据同样可能构成行政机关实施行政管理活动的依据。在“王二钢诉焦作市人民信息公开案”中，引发争议的信息属于内部人事、组织信息，法院却认为“《焦作市委焦作市人民关于成立市南水北调中线工程焦作城区段建设指挥部的通知》，是为了进行行政管理活动，确保南水北调城区段建设工程的顺利实施”。在这里，法院运用的标准恰是上述第二个标准。事实上，在原告胜诉的6个案例中，有4个案例涉及机构设置、人员职责分工等内部组织信息，可见，某些看似处于内部的信息未必总是位居光谱的内部性一端，它们可能因为在事实上成为行政管理活动依据而移向外部性一端。
综合上述三个步骤，可以初步确立的一个规则体系是，党政联合发文背后党组织的存在并不当然否认相关信息作为信息的属性，当引发争议的党政联合发文偏向政务属性一端时，法院即可判定其属于信息。对外部性的识别将直接帮院判断相关信息是否处于应予公开的范围之内，2019年《信息公开条例》对信息豁免规则的完善，尤其是对内部性信息的将有助于党政联合发文所产生的信息走出“信息”概念的，进一步搭建起对应的公开规则体系。同时，由于本文主要关注的是既有司法裁判逻辑及其引发的问题，因此，虽非本文核心论证内容，但仍需强调说明的一点是，即便特定党政联合发文信息最终被判定属于信息，并且具有外部性，也不必然导向公开，而是还需要考虑是否涉及国家秘密等其它不公开事由。
从现有的司法裁判来看，党政联合发文的信息公开困境直接源于法院轻易地停留在形式化审查阶段，更深层次的原因则是受限于《行政诉讼法》的制度设计，法院并无法律依据同时也不愿对非信息的公开问题予以裁判。简言之，这里存在着一个法律规范的空气较为稀薄的地带，实践中围绕2019年修订之前的《信息公开条例》第二条所“信息”的概念争议，则进一步加剧了该稀薄状态。在多数案件中，法院通过一种略为奇怪和片面的解释方法将相当一部分的党政联合发文出“信息”的概念范畴，进而认定其不予公开。这种解释方法表现为只关注“信息”的主体要素，并赋予党组织作为主体之一的影响效果，而有意忽略了其中行政机关的存在，忽略了党政联合发文的双重属性。
更为令人担忧的是，这种解释方法隐含着对《党政机关公文处理工作条例》的，不仅巩固了法院的退避立场，而且可能诱发行政机关向党政联合发文“系统性逃遁”的倾向。据此，在《信息公开条例》的规范框架内，更为科学、的解释方法应实质化审查径，围绕“信息”的职责要素展开，同时完善对外部性标准的识别方法，从而将不予公开的事由导向信息的豁免公开规则，避免概念。在此基础上生成的司法裁判逻辑与规则才能更好地帮院推动党政联合发文的信息公开实践，并在客观上有助于党务公开与信息公开的衔接，与在党政联合发文领域同样奉行“公开为原则，不公开为例外”的行政自制形成合力，提高法院的话语权重，消除信息公开的角落。男欢男爱网