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〔内容摘要〕 公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下发展起来并产生广泛影响的治理理论以及运动。它为管理与以及公共行政研究提供了不同的视野。管理主义存在着许多值得反思与的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注与社会、市场、的互动，不可陷入偏狭的陷阱。
〔关键词〕公共行政 管理主义 反思性
一、 导 言
自1980年代以来，公共管理已成为再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径。(Rosenbloom,1998,P.20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类，科学认知包括三种旨趣，即经验－分析性科学(empirical analytical science)、历史－论释性科学(historical-hermeneutical)以及取向的科学(critically oriented science)。本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的系络(context)，进而进行性反思。
二、 公共行政管理主义之内涵
从1980年代以后，在大部分发达国家，均出现了大规模的再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-based Public administration)、企业型(entrepreneurial government)，甚至具有色彩的名称，如新(New Right)(Gray,1993)、新治理(New Governance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(New Paradigm)(Owen E.Hughes,1998,P.1-4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（经济合作与发展组织）所作的界定，国家所展现的的共同内涵，包括以下几个方面：
（1）企业管理技术的采用；
（2）服务以及顾客导向的强化；
（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson 的角色，的主要职责应定位于确保各项公共服务与公共财货均可被顺利提供，但却不必要自己动手处理；第五，应推动法规松绑的工作，今日的公共管理应改变过去唯是向的观念，更重视市场竞争、顾客需求以及的达成；第六，公共部门的工作人员应授予权能(empowered)以充分发挥创意并投入工作；第七，公共行政的文化应尽可能朝弹性的、创新的、问题解决、具有企业家的方向发展。
三、 公共行政管理主义的历史背景
在分析管理主义的起源与发展时，学者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主义的核心思想，根本是一种人物所的意识形态，因配合社会与经济情境的改变，最后成为社会所接受的观点，并因此在实践中予以推动。的确，导致管理主义兴起，是多种因素所构成的，具体分析，以下几个方面的因素至为重要：1、 规模的扩大和角色的膨胀以及社会对之不满第二次世界大战以后，在福利更加观念的推动下，的不断扩张，的职能范围扩大，的角色多样化，尤其是为保障之福利，政大量透过立法管制干预人民的生活，包括经济性的管制和性的管制，其结果是一方面必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和的不满。在此情况下，遭受到越来越多的，如胡斯所言，对的来自三个方面：一是认为的规模太大，而且消耗了过多的稀有资源；二是的范围，自身陷入了过多的活动，而且许多活动的提供皆有替化方法可以运用；三是行事的方法，认为透过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。
2、 经济因素与财政压力工业化国家朝福利国家的方向发展，造成每年必须负担庞大的转移性财政支出，拖垮了的预算和经济，而经济衰退、失业率的上升则形成了、经济的不稳定。另一方面，国际经济的化趋势所造成的竞争压力逐渐加剧，对均造成巨大的压力，如何促进国内经济的发展，节省的施政成本，提升国际竞争力，自然成为执政者面临的核心课题。在此情况下，思经以缓解财政经济压力，追求国家竞争力必成为一重要策略。
3、 社会问题与不可治的增加随着工业化和科技发展，在社会进步的同时，也引发了诸多的社会问题，如人口膨胀问题、都市化问题、社会治安问题、恶化问题、消费者问题、失业问题、教育问题、健康问题、种族歧视问题、交通问题、犯罪问题……层出不穷，旧的问题尚未解决，新的问题又不断出现。所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性，导致不可治(ungovernability)的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的功能实有力不从心之感，加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、，正如凯顿(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管东国家，均可发现许多相似的行政问题，如行政傲慢(administrative arrogance)、无效能(ineffectiveness)、无效率(inefficiency)、行政帝国主义(administrative imperialism)，均引发了对的信任危机，使的存在充满了性危机。在此情况下，的呼声日盛，特别是让公共服务回归社会、市场的呼声而起，缩小职能成为一股潮流和趋势。
4、 新学说与保守主义意识形态的巨大影响从某种程度上来讲，管理主义是一种意识形态的运动，正如波利特所言，管理主义乃是新在思考国家时，一种可接受的门面。从20世纪70－80年代起，具有保守主义倾向的政党在执政，新的主张60年代盛行的社会福利国家和有许多重要缺点，例如多元主义盛行使公共支出大幅增加；官僚体系偏好扩大自己所能享有的资源以致发生预算最大化；公共服务系垄断型态的运作模式；过度扩张的结果个人，同时不利于企业及企业之；寻求均等的社会措施缺乏正当性；公共支出大幅增加会因举债而私部门之成长。在他们看来，之失灵比市场更为严重。对于新的者而言，更佳管理提供了一种标签，其中私部门领域可引进公部门之中，控制可获得强化、预算削减、专业自主性降低、公务员的工会弱化，以及半竞争性的架构将奋起赶走官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不可置疑的选择。
四、 管理主义的反思与
公共行政中的管理主义，自从其产生起，理论界和实务界见仁见智。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵?quot;夸大，它实际上并没有改变任何东西。根据他的观点，管理主义对公共服务造成，同时它在降低成本的中心主旨方面，也没有太大的效果，它认为管理主义顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的，并认为这是一时之狂热(Cargo Cult)(Hood,1991,)。而在其它人看来，管理主义代表着一种新的典范，代表着未来公共行政与国家治理的方面。在我看来，公共行政中的管理主义，和其它公共行政的理论和学说一样，均代表着人类寻求良好治理(Good Governance)的一种努力；在某种程度上反映了社会以及社会对有效率的服务的合理期待；管理主义的许多主张和创意不能不说是极具性的。但是，公共行政中的管理主义，与其说是一种典范的转移，还不如说是另一个解谜之道。对管理主义的过度，也是一种致命的自负。从反思的观点来看，公共行政之管理主义也存在着许多缺陷。在我看来，这种缺陷主要表现在以下几个方面：
1、 对人性认识的偏颇管理主义的理论基础主要来自公共选择理论(Public Choice Theory)，委托－代理人理论(Principal Agent Theory)以及交易成本理论(Transaction Cost Theory)、新古典经济学理论(The Neoclassical Theory)。管理主义承继了新古典经济学对人性的假设，认为（1）行动者是由自利所激励；（2）行动者是机会主义的、欺诈的、服务的、怠惰的于利用他人的；（3）由于这种假设，行动者不能被信任。然而，管理主义援引新古典经济学的人性假设，可能产生几个盲点，首先，它忽视了文化因素对人性的规制。人的自利性在以下情形下可能会比较突出：无任何社会互动之原子化的个人；团体利益与个人利益严重抵触时；短期互动；涉及自身重大利益且是可以量化的情况下。除此而外，爱、互惠性、互信、、体谅、利他等文化因素同样会对人的行为产生规制的；另外，许多理论同样说明，人性是复杂的，人的需要也是多样化的；更重要的是当我们接受了人性走私理论假定时，就会产?quot;习焉不察的现象，即我们失去了对和不仁的度，逐渐接受利己不损人的生活态度，而忽略了促进良好美德的重要，也会引发公共利益和公共伦理的危机。因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。
2、管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在治理过程的正当性的管理主义看来，施政的基本价值在于三E ：经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness)，也就是强调企业价值的优先性和工具(instrument rationality)。然而事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以为基石，强调追求、、人性、社会、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具的追求，使公共行政无力公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对价值捍卫责任，也无法实现提升生活的信息与。行政学家邓哈特(Roberts Denhardt,1993)认为，以效率为导向的工具只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切；也就是在工具下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较减少行政成本，而沦为公务产生过程中的工具，以致完全作为行政体系行动本身的系络(Moral Content)。学者佩龙和葛尔力(Bellone and Goerl, 1992,131-132)曾指出以市场为导向的公共行政或管理主义与价值之间存在着冲突，即自主性朊裰髟鹑?Autonomy Vs Accountability)、个人远见与参与(Personal Vision Vs Citizen Participation)、秘密性与公开性(Secrecy Vs Openness)、风险承担与公共财的监护(Risk-Taking Vs Stewardship of Public Good)之间的冲突，的确是有道理的。笔者也同意泰瑞(Terry,1998)的观点，经由公共选择理论，代理人理论等确立的管理主义对于价值是无益而经不起深究的。现代的正当性或性必须奠基于足以承担责任，并能实践社会的价值前提。
3、市场基本教义和对市场机能的不当管理主义以方上的个人主义为基础，以自利与为假定，以演绎推理与计量模型证明市场是最有效率的制度。至于，由于人民对其所有权系分散且不可让渡，故缺乏加以监督的诱因，加上没有市场机制予以制衡，因而自利的官员得以罔顾公益，专注于追求个人利益，是故效率低下。因此主张公共财货与服务应交更有效率的市场来提供，减少的职能，使更加小而美。然而这种市场基本教义（Market Fundamentalism）本身就是天真的、和不符合逻辑的。首先，对市场的过分忽略了市场的缺陷。经济学家事实上并不讳谈市场经济的，福利经济学承认市场机能的失调(Market Failure)，以财政政策与公共政策介入市场，设定官僚体系执行这些政策，以消费者权益，改正因市场机能失调所产生的问题，是存在的目的。晚近的组织经济学(Organizational Economics)从交易成本切入，了解完全竞争市场的理论，间接展现市场与之间的特殊关系，从契约法规权威的建立，财产权的确立，到各种管制政策，都显示市场权威建立的背后，存在介入的需要。其二，市场基本教义也忽略了公部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。对于公私部门竞争而言，存在着本质上的不同，如公部门产品的不可分割性(indivisibility)，的产出（政策或服务）是公共财、无法分割、内容上是互斥的；庞大的规模经济而产生的独断性；政策具有强制性；服务具有独占性；进入市场的高门槛(Barriers to Entry)；价格系统之不存在等。正是由此，公部门引进竞争机制，是存在很大的的。也就是说公部门引进市场机能的，就是市场机能本身的，吾人无法将市场无法运作而交到公部门手中的工作再丢回市场管理。其三，从实践来看，公共部门市场化的途径主要有二，一是民营化(Privatization)；二是签约外包(Contracting out)，其效用如何，仍是一个未可肯定的问题。在竞争市场上，私人公司通常比体制有效率，但仅凭此推断没有竞争也没有市场的私人组织会带来效率，将是不实际的想法(Dohahue, 1989, P.222)。事实上，公共部门市场化在提供希望的同时，也提供了许多错误，如公益的、规避巧用、寻租、与贪污等。管理主义对市场的，显而是不恰当的。金融大亨索罗斯在其全球资本主义的危机一书中认为：市场基本教义错释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对社会构成，对的不满促进了市场基本教义，而市场基本教义的抬头又回过来使失灵。全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来补助不应该出现的活动范围之内，吾人值得深思。同如布隆克所言：市场这看不见的手，尽管他有不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现（布隆克，2000年中译本，P.5）。
4、向私部门学习之解构与公私管理之混淆公共行政的管理主义的一个主要假设在于：公共部门之管理与私部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情景的一般管理(Generic Management)。无论是在机关还是私营机关从事管理者，都需要类似的管理知识、技能、概念与工具，以帮助同样功能（如计划、决策、组织、领导、沟通、控制）的发挥，从而长期有效地生产和提供财货与服务，在这样的理论下?quot;企业型几乎成为再造的支柱，目的在于全面引进私部门的价值、文化、结构、流程、技术进行，进行解构(deconstruction)。吾人应该承认，公私部门之管理的确存在相似性的，管理知识、技能、工具亦可相互学习与借鉴。然而，公共管理与私人管理有本质之差异。行政学大师瓦尔多早在1948年便此种公私通则性忽略了公共行政之根本，即源于之公共本质(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其经典著作便了公私两域之管理，在所有不重要层面上相同，而在所有重要的层面上不同。奥托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企业管理与公共行政有不同的意识形态和不同之价值。罗森布鲁姆(Rosenbloom, 1998)亦从国家主权、公共利益、法律规则等方面分析了二者之不同。在我看来，公共管理与私人管理是存在巨大的差异的，这种差异表现在：与市场、公益与私益、与契约、社会公义与效率利润等多方面。简单而言，公共行政在本质上是以为基础，通过整合社会资源，落实治理的基本，展现公共利益之过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰了公共行政在治理中的正当角色，其应有的真正意义。
5、不恰当的顾客隐喻公共行政中的管理主义，将顾客对企业的重要性比拟为人民－间的关系，因此强调顾客满意(Customer Satisfied)作为施政的目标，并认为顾客导向的会促使服务者直接对顾客负责；由顾客作选择提供服务者，排除了因素的不当干预；依对象的不同，对提供更多的选择；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，而且亦能达成公平(Osborn and Gaebler, 1992: 181-186)。但是，顾客导向的公共服务本身乃是一个值得怀疑的不当隐喻：首先，在治理中的角色是比较复杂的，是公共服务的接受者，从这个角度要求提供服务；亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响；亦是公共服务的监督者，有责任监督的运作；同样亦是纳税义务的承担者。将服务的对象比作顾客，可能无法全面理解的角色，使与之间的关系不健全、角色。正如佛里克森(G. Federickson, 1997)所言，是的所有者(owner)，而非顾客，所有者概念具有主动性，它可以决定的议程为何，更符合人民的地位；其二，虽然顾客至上的初衷是改进公共服务的质量，这是好的，但亦有许多困难必须加以解决：如难以满足多元目标，因为在社会下人民要求服务的范围相当广泛，甚至于多元目标经常出现冲突，在有限资源下，不可能满足每一位顾客；与顾客需求连接的困难，的每一规则从整体利益角度考虑，很难与每一位顾客的需求对接；其三，不仅仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，必须的某些需求，才足以公共利益的存在，而且事实上，无非的一切期求都是的，满足的仅是之期待。其四，服务的独占性或垄断性，由于缺乏竞争的压力，人民需求弹性又大，无论将其视为顾客或主人，均难以发挥顾客导向所的优点。的确，与人民间的互动关系，切忌不可单方或过度消极，真正的解决之道在于建立之对话机制，并使各自既分享又履行义务。
五、 公共行政重建之理论与实践之思考
应该承认公共行政之管理主义，对于公共行政之理论与实践提供了一种视角。无论如何，对于公共行政而言，多元视角的透视是有益的。然而，管理主义是否象有些学者所讲的，公共行政典范(paradigm)的转移，还是一个值得怀疑的问题。行政学者全中燮(Jong ,J 1994)认为，行政学典范的效果不能以其出版的经验著作来衡量，而必须以?quot;概念架构(Conceptual Framework)和应用于有效解决问题的是否健全以判断。新典范取代旧典范，必须表现新典范有效解决问题的能力和解谜(Puzzle Solutions)的能力。显然，现在谈论管理主义是一种典范仍为时过早，这种先于事实(Before the Fact)的典范支持者或许过于自信。另外，将其视为一种典范，很容易将以市场机制、小而能、顾客导向、效率至上的企业型视为一种绝对的，构成一个不当的市场中心主义，而扭曲了公共行政的特质。吾人应承认，每一个时代皆有每一个时代的治理，治理应随时代、经济、文化、技术之变迁而发展。同理，公共行政之理论和学说亦应随时代的发展而发展。在这个社会大转变的时代，公共行政之理论是需要不断重建和发展的。通过对公共行政管理主义的性反思，笔者认为，公共行政之理论重建在未来二十一世纪，需要关注和思考以下几个方面的问题：
1、 公共行政应更多视为一种国家治理的过程，而不仅仅视为一种管理过程；
2、 公共行政应承认在国家治理过程中的正当性，避免过度强调市场，可造成空洞化的国家；
3、 公共行政应关注其公共性，避免公共的；
4、 公共行政应从与社会、公共部门与私人部门、与的互动角度思考问题，避免两极化之思考；
5、 公共行政应跨越左和右的意识形态，发展较为中性的整体观点；
6、 公共行政固然要向企业学习，但大可不必，亦没有必要解构，甚至于反国家的道。更重要者，在学习企业的同时，应考虑情景之特殊性；
7、 公共行政不应淡化对公务伦理的要求，因为这是实现良好治理之必需；
8、 公共行政既要重视公共系络，亦要重视管理的知能与策略；9、 公共行政之研究，要采科际整合的途径，避免单一视角带来的盲点。二千余年前，中国先哲大圣曾谓：天下皆知美之为美，斯恶矣；皆知善之，斯不善也。故有无相生，难易相成，长短相形，高下相倾，音声相和，前后相随，是以处无为之事，行不言之?quot;。并谓不自见故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故长。对公共行政之理论与实务而言，可谓是至理名言。
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